隨著轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政審批改革的深入推進(jìn)，2017年9月取消了一批行政許可事項(xiàng)，其中包括將各級(jí)水行政主管部門對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施的行政驗(yàn)收，轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目法人進(jìn)行自主驗(yàn)收，這是對(duì)20多年來傳統(tǒng)做法的重大改革。取消行政驗(yàn)收后，各級(jí)水行政主管部門如何監(jiān)管？怎樣落實(shí)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治責(zé)任？新的工作方式下如何更好地落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)要求？

行政審批改革要求

? 相關(guān)文件規(guī)定

《關(guān)于取消一批行政許可事項(xiàng)的決定》明確要求：

① 取消生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收行政審批后，要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，制定和完善水土保持的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求，生產(chǎn)建設(shè)單位按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自主驗(yàn)收；

② 生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)水土流失監(jiān)測(cè)，在項(xiàng)目投產(chǎn)使用前組織第三方機(jī)構(gòu)編制水土保持設(shè)施驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，將自主驗(yàn)收情況向社會(huì)公開并向水土保持方案審批機(jī)關(guān)報(bào)備；

③ 水行政主管部門要強(qiáng)化生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批，加強(qiáng)對(duì)水土保持方案實(shí)施情況的跟蹤檢查，依法查處違法違規(guī)行為，處罰結(jié)果納入信用平臺(tái)，實(shí)行聯(lián)合懲戒。

?  水利部相關(guān)文件要求

水利部于2017年11月印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)事中事后監(jiān)管規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收的通知》，進(jìn)一步明確了自主驗(yàn)收程序、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和條件，提出了取消生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目行政驗(yàn)收后強(qiáng)化事中事后監(jiān)管的任務(wù)和要求，同時(shí)制定了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收?qǐng)?bào)告示范文本、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收鑒定書式樣。

現(xiàn)實(shí)問題有哪些？

及水利部文件的規(guī)定和要求，都是的改革，20多年的傳統(tǒng)做法發(fā)生了重大改變，參與驗(yàn)收工作的相關(guān)各方職責(zé)和角色發(fā)生了很大變化，對(duì)相關(guān)各方都提出了嚴(yán)峻考驗(yàn)。

? 生產(chǎn)建設(shè)單位對(duì)驗(yàn)收工作不熟悉

生產(chǎn)建設(shè)單位要擔(dān)當(dāng)自主驗(yàn)收的主體責(zé)任，但這些單位大多不太了解水土保持法律法規(guī)、規(guī)范性文件的規(guī)定和要求，更不懂的水土保持系列標(biāo)準(zhǔn)，以往也沒有主持過水土保持設(shè)施驗(yàn)收，對(duì)驗(yàn)收程序、驗(yàn)收的關(guān)鍵工作、驗(yàn)收中存在問題的處理、印發(fā)驗(yàn)收鑒定書、公開驗(yàn)收結(jié)果與資料接受社會(huì)監(jiān)督、上報(bào)驗(yàn)收?qǐng)?bào)備材料等都不掌握、不熟悉，客觀上使自主驗(yàn)收形成了較大難度。

? 第三方機(jī)構(gòu)對(duì)自己的定位把握不準(zhǔn)

多數(shù)機(jī)構(gòu)僅從經(jīng)濟(jì)合同的角度，認(rèn)為其職責(zé)只是讓該項(xiàng)目通過水土保持驗(yàn)收，因而難以做到獨(dú)立、客觀、公正。他們對(duì)驗(yàn)收?qǐng)?bào)告編制過程中的查閱資料、現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核、數(shù)據(jù)核查等工作掌握得不、不規(guī)范，加之以往沒有編制過自主驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，要達(dá)到水利部相關(guān)示范文本的要求和深度，還存在較大難度。

? 一些水行政主管部門尚未轉(zhuǎn)換定位

水行政主管部門由主動(dòng)組織驗(yàn)收變?yōu)槭潞蠛瞬椋S多單位定位還沒有轉(zhuǎn)換，如何組織核查、核查的有哪些、核查后的問題如何處置、自主驗(yàn)收后水行政主管部門要承擔(dān)哪些責(zé)任等，都不夠清晰。

由于自主驗(yàn)收是一項(xiàng)新的改革做法，大家都沒有經(jīng)驗(yàn)，出現(xiàn)了以下問題：第三方機(jī)構(gòu)的選擇不規(guī)范，應(yīng)回避的相關(guān)方卻承擔(dān)了第三方機(jī)構(gòu)的工作；有的項(xiàng)目法人選擇第三方機(jī)構(gòu)時(shí)沒有考慮水利部規(guī)定的具有相應(yīng)水土保持技術(shù)條件，承擔(dān)單位的技術(shù)水平和工作能力低；第三方機(jī)構(gòu)編制的驗(yàn)收?qǐng)?bào)告不規(guī)范，缺乏真實(shí)、可靠的驗(yàn)證材料；項(xiàng)目法人自主驗(yàn)收中以專家組名義通過驗(yàn)收，水行政主管部門以專家身份甚至以代表身份參加了驗(yàn)收；報(bào)備材料不完善，重要附件缺失；水行政主管部門的核查尚未展開等。

各方的職責(zé)與法律責(zé)任

根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》及相關(guān)文件的規(guī)定，項(xiàng)目法人、第三方機(jī)構(gòu)對(duì)驗(yàn)收作出的結(jié)論負(fù)責(zé)，并且是終身負(fù)責(zé)制。

? 水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收的主體責(zé)任

驗(yàn)收體制改革后，生產(chǎn)建設(shè)單位（項(xiàng)目法人）是水土保持設(shè)施驗(yàn)收的主體。根據(jù)水土保持法律法規(guī)及規(guī)范性文件的規(guī)定，項(xiàng)目法人的工作要求：

① 根據(jù)水土保持方案及其審批文件等，組織第三方機(jī)構(gòu)編制水土保持設(shè)施驗(yàn)收?qǐng)?bào)告；

② 在生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目正式投產(chǎn)使用前組織水土保持設(shè)施的自主驗(yàn)收，形成驗(yàn)收鑒定書；

③ 在其或者公眾平臺(tái)向社會(huì)公開水土保持設(shè)施驗(yàn)收情況及相關(guān)材料；

④ 向水土保持方案審批機(jī)關(guān)報(bào)備水土保持設(shè)施驗(yàn)收材料，接受水行政主管部門的核查和監(jiān)管。

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目在驗(yàn)收時(shí)沒有組織水土保持設(shè)施驗(yàn)收或未達(dá)到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和條件就通過了驗(yàn)收，項(xiàng)目法人均要承擔(dān)責(zé)任，將受到經(jīng)濟(jì)處罰和責(zé)任追究，造成重大水土流失危害事件的還要承擔(dān)法律責(zé)任。

? 第三方機(jī)構(gòu)的責(zé)任

① 應(yīng)與所涉及事項(xiàng)的diyi方、第二方、第四方等沒有直接關(guān)系，特別是項(xiàng)目的水土保持監(jiān)理機(jī)構(gòu)、水土保持監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)原則上不能做同一項(xiàng)目的第三方機(jī)構(gòu)。

② 應(yīng)有水土保持及相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員，機(jī)構(gòu)和人員具有水土保持相關(guān)工作的業(yè)績(jī)，該機(jī)構(gòu)具有開展工作所必需的查勘、量測(cè)、分析計(jì)算等設(shè)施設(shè)備。

③ 應(yīng)本著獨(dú)立、客觀、公正的原則，開展調(diào)查、分析和評(píng)價(jià)，作出準(zhǔn)確、真實(shí)的結(jié)論。

第三方機(jī)構(gòu)在工作中弄虛作假、未堅(jiān)持驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和條件、作出錯(cuò)誤結(jié)論的，均應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。

? 水行政主管部門的責(zé)任

改變驗(yàn)收方式后，水行政主管部門的職責(zé)是監(jiān)督檢查，核查自主驗(yàn)收是否履行了水土保持設(shè)施驗(yàn)收規(guī)定程序，是否滿足水土保持設(shè)施驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和條件，督促生產(chǎn)建設(shè)單位落實(shí)水土保持設(shè)施驗(yàn)收和管理維護(hù)主體責(zé)任。

水土保持方案審批機(jī)關(guān)沒有依法進(jìn)行核查，或核查中未發(fā)現(xiàn)實(shí)際存在的重大水土流失問題，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為沒有依法作出處罰，應(yīng)依據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處分和追責(zé)。

由于水行政主管部門及水土保持監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)是核查，因此具有該項(xiàng)目監(jiān)督管理職責(zé)的工作人員也不能以專家身份參加項(xiàng)目法人組織的驗(yàn)收。

驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)與條件

? 水土保持法律法規(guī)的規(guī)定

《***人民共和國(guó)水土保持法》對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治作出了明確規(guī)定，主要有：

一是生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)所占用土地的地表土應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分層剝離、保存和利用；要做到土石方挖填平衡，減少地表擾動(dòng)范圍；對(duì)廢棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等存放地，應(yīng)當(dāng)采取攔擋、坡面防護(hù)、防洪排導(dǎo)等措施；生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)結(jié)束后，取土場(chǎng)、開挖面和存放地的裸露土地應(yīng)當(dāng)及時(shí)植樹種草、恢復(fù)植被，對(duì)閉庫(kù)的尾礦庫(kù)進(jìn)行復(fù)墾。

二是生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)中排棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等應(yīng)當(dāng)綜合利用；不能綜合利用確需廢棄的，應(yīng)當(dāng)堆放在水土保持方案確定的專門存放地，并采取措施保證不產(chǎn)生新的危害。

三是水土保持設(shè)施的所有權(quán)人或者使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)水土保持設(shè)施的管理與維護(hù)，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，保障其功能正常發(fā)揮。

? 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定

《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治作出了技術(shù)規(guī)定。

首先是宏觀總體目標(biāo)，即項(xiàng)目建設(shè)區(qū)的原有水土流失得到基本治理，新增水土流失得到有效控制，生態(tài)得到的保護(hù)，環(huán)境得到明顯改善，水土保持設(shè)施安全有效。

其次是具體定量指標(biāo)，即擾動(dòng)土地整治率、水土流失總治理度、土壤流失控制比、攔渣率、林草植被恢復(fù)率、林草覆蓋率等6項(xiàng)指標(biāo)達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。

? 水利部規(guī)范性文件規(guī)定水利部關(guān)于自主驗(yàn)收的通知中明確提出，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收中不得通過驗(yàn)收的9種情形包括：

①未依法依規(guī)履行水土保持方案及重大變更的編報(bào)審批程序的；

②未依法依規(guī)開展水土保持監(jiān)測(cè)的；

③廢棄土石渣未堆放在經(jīng)批準(zhǔn)的水土保持方案確定的專門存放地的；

④水土保持措施體系、等級(jí)和標(biāo)準(zhǔn)未按經(jīng)批準(zhǔn)的水土保持方案要求落實(shí)的；

⑤水土流失防治指標(biāo)未達(dá)到經(jīng)批準(zhǔn)的水土保持方案要求的；

⑥水土保持分部工程和單位工程未經(jīng)驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格的；

⑦水土保持設(shè)施驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、水土保持監(jiān)測(cè)總結(jié)報(bào)告等材料弄虛作假或存在重大技術(shù)問題的；

⑧未依法依規(guī)繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)的；

⑨存在其他不符合相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定情形的。

驗(yàn)收?qǐng)?bào)告編制單位、項(xiàng)目法人、水行政主管部門均應(yīng)遵守該標(biāo)準(zhǔn)，存在上述情形之一通過驗(yàn)收的，均視為驗(yàn)收不合格，將責(zé)令重新組織驗(yàn)收。

水行政主管部門對(duì)自主驗(yàn)收的核查

? 核查

根據(jù)和水利部要求，各級(jí)水行政主管部門要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，對(duì)水土保持方案實(shí)施情況強(qiáng)化跟蹤檢查，對(duì)自主驗(yàn)收進(jìn)行核查。核查的組織方式，可以是各級(jí)水行政主管部門直接核查，也可以探索政府購(gòu)買服務(wù)方式由技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)開展輔助性核查。

● 針對(duì)項(xiàng)目法人的核查

核查生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目是否依法依規(guī)報(bào)批了水土保持方案及重大變更手續(xù)，是否在水土保持方案確定的棄渣場(chǎng)以外存在傾倒廢棄土石渣的情況，是否依法依規(guī)開展了水土保持監(jiān)測(cè)工作，是否依法繳納了水土保持補(bǔ)償費(fèi)等。

● 針對(duì)第三方機(jī)構(gòu)所編制的驗(yàn)收?qǐng)?bào)告的核查

核查是否收集、查閱了工程設(shè)計(jì)、水土保持方案、水土保持工程監(jiān)理、水土保持監(jiān)測(cè)等資料，了解了項(xiàng)目設(shè)計(jì)與建設(shè)情況；是否查勘了工程現(xiàn)場(chǎng)，掌握了準(zhǔn)確、真實(shí)的情況；是否查驗(yàn)了相關(guān)數(shù)據(jù)及成果的來源與依據(jù)，驗(yàn)收所需的支撐材料是否可靠；是否分析評(píng)價(jià)了水土保持情況，開展了社會(huì)調(diào)查，找出了存在的問題；是否作出了水土保持設(shè)施驗(yàn)收結(jié)論，結(jié)論是否準(zhǔn)確、客觀，是否達(dá)到了驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和條件，等等。針對(duì)驗(yàn)收?qǐng)?bào)備材料的核查，審核材料是否齊全，是否符合文件和示范文本的要求，驗(yàn)收材料是否向社會(huì)公開、接受社會(huì)監(jiān)督。

? 核查結(jié)果及其處置

根據(jù)有關(guān)規(guī)定和文件，生產(chǎn)建設(shè)單位未按規(guī)定取得水土保持方案審批機(jī)關(guān)報(bào)備證明的，視同為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收。

對(duì)核查中發(fā)現(xiàn)的弄虛作假，不滿足水土保持設(shè)施驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和條件而通過驗(yàn)收的，視同為水土保持設(shè)施驗(yàn)收不合格。

對(duì)棄渣場(chǎng)存在重大水土流失危害隱患或風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，堅(jiān)決不能同意通過驗(yàn)收，堅(jiān)決糾正。

水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)以書面形式告知生產(chǎn)建設(shè)單位，并責(zé)令其依法依規(guī)履行水土流失防治責(zé)任，達(dá)到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和條件后重新組織水土保持設(shè)施驗(yàn)收。對(duì)水土保持設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格，且生產(chǎn)建設(shè)單位將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)使用的，要按照水土保持法第54條的規(guī)定進(jìn)行處罰。

? 建立聯(lián)合懲戒機(jī)制

根據(jù)和水利部文件要求，各級(jí)水行政主管部門要加快建立完善生產(chǎn)建設(shè)單位和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)水土保持信用評(píng)價(jià)制度，將監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)、查處的水土保持違法違規(guī)信息納入全國(guó)水利建設(shè)市場(chǎng)信用信息平臺(tái)，并報(bào)送統(tǒng)一的信用信息平臺(tái)，記入誠(chéng)信檔案，實(shí)行聯(lián)合懲戒。可以采取向社會(huì)發(fā)布通報(bào)，對(duì)違反規(guī)定的項(xiàng)目法人、第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，向社會(huì)自律組織提出要求，取消第三方機(jī)構(gòu)資質(zhì)或，讓誠(chéng)實(shí)守信者獲得榮耀和支持，使失信造假者沒有市場(chǎng)，依靠市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)勝劣汰。

對(duì)自主驗(yàn)收行政監(jiān)管的建議

一是要深入開展調(diào)查研究，積極研究新情況新問題，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和做法，主動(dòng)指導(dǎo)項(xiàng)目法人開展自主驗(yàn)收工作；

二是盡快制定相關(guān)制度，進(jìn)一步明確有關(guān)事項(xiàng)，避免不規(guī)范的自主驗(yàn)收出現(xiàn)問題甚至留下隱患；

三是加快對(duì)水行政主管部門、項(xiàng)目法人、第三方機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)，使相關(guān)各方準(zhǔn)確定位、規(guī)范工作、盡職盡責(zé)；

四是開展工作交流，不斷完善工作體制機(jī)制，促進(jìn)自主驗(yàn)收工作盡快實(shí)現(xiàn)規(guī)范化。